Одной из центральных проблем политической теории долгое время был вопрос — «кто будет следить за теми, кто следит»? Вопрос вызван тем, что обычно предполагается необходимость предоставления гражданскому правительству монополии на принудительную власть для защиты населения от внутренней преступности и агрессии со стороны какого-либо другого государства. Как только гражданское правительство получает эту монополию, оно превращается в то, что мы называем «государством».

Но как можно обуздать государство, если оно злоупотребляет этой властью, получив её? Этот вопрос давно мучает теоретиков, пытавшихся создать конституции и политические системы, которые каким-то образом предотвратили бы злоупотребления властью со стороны государства или обеспечили бы средства для ограничения власти государства в случае её возникновения.

В первые годы американской независимости это беспокойство было распространенным.

В 1787 году, когда американские федералисты добивались принятия новой конституции Соединенных Штатов, среди прочего они обещали — конституция не даст правительству разрастись до такой степени, что оно сможет нарушать свободы американцев.

Однако многие американцы скептически относились к необходимости предоставления федеральному правительству тех огромных новых полномочий, которые оно требовало. В конце концов, новая конституция наделяла центральное правительство новыми полномочиями по налогообложению и предоставляла ему возможность легко создавать армии и применять федеральную власть против самих штатов. «Не беспокойтесь!» — таков был ответ федералистов на эти опасения. Федералисты указывали на выборы и выборные законодательные органы как на гарантии против злоупотреблений федеральной властью. Гамильтон, например, утверждал, что никто в федеральном правительстве не будет обладать никакими полномочиями, которые не были бы прямо предоставлены текстом новой конституции.

Очевидно, федералисты ошибались. Федеральная власть сегодня намного, намного больше, чем мог себе представить любой американец XVIII века, а американские штаты в значительной степени сведены к административным единицам федерального правительства. Сегодня было бы абсурдно утверждать, что федеральное правительство никогда не использовало и не злоупотребляло полномочиями, которые не были специально предоставлены ему в тексте конституции. Существование центрального банка, полномочия по шпионажу, предусмотренные Законом о патриотизме, и так называемая «призывная служба» — лишь три примера.

Нельзя сказать, что выборы и голосования в Конгрессе когда-либо были достаточным барьером против федеральной власти. Действительно, «Конгресс, собравшийся» в Вашингтоне, многое сделал для расширения полномочий федерального правительства сверх обещанных «ограничений». В конце концов, почти сразу после принятия новой конституции федеральное правительство создало обширную новую систему федеральных судов, ввело новые налоги и новые законы о «подстрекательстве к мятежу». К концу XIX века федеральное правительство формировало все более крупные постоянные армии для целей территориальных завоеваний и военного подчинения штатов. Сегодня федеральное правительство растет без каких-либо ограничений в своей власти, за исключением собственных внутренних юридических «экспертов» — то есть, федерального Верховного суда, — которые являются членами той же вашингтонской элиты, что и остальное центральное правительство.

Only Power Can Check Power

Так почему же Конституция США не смогла существенно ограничить федеральную власть? Помимо того факта, что относительно немногие американцы сейчас действительно обеспокоены ограничением федеральной власти, главная причина заключается в отсутствии независимой силы, которая могла бы её контролировать. Позволять федеральному правительству функционировать таким образом — это всё равно что позволять полицейскому управлению проводить собственное расследование, чтобы определить, не злоупотребляло ли оно своими полномочиями.

Это понимали американцы революционного поколения. Благодаря реальному опыту восьмилетней войны и хорошо известной истории Гражданской войны в Англии многие колонисты знали, что ни один документ и ни одна правовая база в конечном итоге не могут ограничить прерогативы могущественного государства. Другими словами, эти американцы понимали вечную политическую истину: как только государство решает совершить агрессию против собственного народа, только сила может сдержать власть. Или, возможно, точнее: только фактическая сила может сдержать власть. Теоретические правовые полномочия, записанные на бумаге, мало что значат в условиях чрезвычайного положения.

Это не беспокоило федералистов того времени, выступавших за централизацию и убедивших себя в том, что внутренние сдержки и противовесы могут ограничить федеральную власть. «Федералистские статьи» полны подобных утверждений, хотя неясно, насколько сами федералисты верили в них. В конце концов, «Федералистские статьи» были в первую очередь пропагандой, призванной убедить людей поддержать новую конституцию. Авторы были готовы сказать что угодно, чтобы добиться принятия новой конституции. Поэтому они использовали тысячи слов, выдумывая теории о том, как различные части федерального правительства — все части одного правительства и все контролируемые одной и той же правящей элитой — каким-то образом ограничат его собственные полномочия.

Но, несмотря на все разговоры о том, что Конгресс никогда не позволит президенту безнаказанно злоупотреблять федеральной властью — аргумент, который в XXI веке кажется почти смешным, — конечной целью было создание консолидированного федерального правительства, способного независимо осуществлять обширные новые военные и принудительные полномочия.

Однако многие не поверили в аргумент о том, что американцы, «собравшиеся» в Конгрессе, каким-то образом помешают федеральному правительству использовать свою власть против американцев. Решением противников нового централизованного правительства — теперь известных как «антифедералисты» — стало обеспечение того, чтобы сами штаты имели средства сопротивления федеральной власти силой оружия. Одно из наиболее кратких и убедительных изложений этой позиции принадлежит Патрику Генри, выступившему на ратификационном съезде в Вирджинии в 1788 году. После того, как ему сказали, что собрания делегатов могут решить проблему федеральной власти, Генри ответил:

Уважаемый господин председательствующий сказал нам, что для предотвращения злоупотреблений в нашем правительстве мы соберемся на Конвент, отзовем делегированные нам полномочия и накажем наших слуг за злоупотребление оказанным им доверием. О, сэр, у нас были бы прекрасные времена, если бы для наказания тиранов было достаточно собрать народ! Ваше оружие, которым вы могли бы защитить себя, исчезло… Читали ли вы когда-нибудь о революции в стране, вызванной наказанием тех, кто находится у власти, совершённым теми, кто не имел никакой власти? Вы читали о бунте в стране, которую называют одной из самых свободных в мире, где несколько соседей не могут собраться, не рискуя быть расстрелянными наёмными солдатами, орудиями деспотизма. Мы можем увидеть подобный акт в Америке.
У нас также будет постоянная армия для исполнения отвратительных приказов тирании; и как вы собираетесь их наказывать? Вы прикажете их наказывать? Кто будет подчиняться этим приказам? Сможет ли ваш знаменосец противостоять дисциплинированному полку? В каком положении окажемся мы? Предложенный вам пункт дает право на прямое налогообложение, неограниченное и безграничное, исключительное право законодательной деятельности во всех случаях на территории площадью десять квадратных миль и над всеми местами, приобретенными для строительства фортов, складов боеприпасов, арсеналов, верфей и т. д. Какое сопротивление можно оказать? Попытка была бы безумием. Вы обнаружите, что вся сила этой страны находится в руках ваших врагов; их гарнизоны, естественно, будут самыми мощными в стране. Ваша милиция также передана Конгрессу в другой части этого плана: поэтому они будут действовать так, как сочтут нужным: вся власть будет в их руках. Вы не можете заставить их понести наказание: какая вам польза от ополчения, если, скорее всего, у вас в штате не будет ни одного мушкета? Ведь поскольку оружие должно быть предоставлено Конгрессом, он может его предоставить, а может и не предоставить.

Для первых американцев ответом было противодействие любой федеральной постоянной армии и обеспечение того, чтобы сами штаты имели средства защиты от федерального вторжения. Эти первые американцы понимали фразу «Only Power Can Check Power».

Французские либералы после революции

Аналогичные опасения высказывались и внутри французской (классической) либеральной школы. После террора, краха наполеоновского правления и 25 лет войн местные либералы отмечали, что проблема Французской революции заключалась не только в её катастрофической идеологии. Дополнительной проблемой стала централизация политической власти в руках революционеров.

Хотя противники государства зачастую довольно наивны в отношении необходимости сохранения независимости различных центров силы для противостояния центральному правительству, сторонники усиления государственной власти, с другой стороны, всегда это понимали. Таким образом, те, кто хочет более сильных государств, всегда, без исключения, также хотят большей политической централизации.

Французские революционеры выступали за беспрецедентную по масштабу централизацию политической власти во Франции. Однако революционеры также извлекали выгоду из многовековой централизации, которая уже имела место при старом режиме. Как отмечает Ротбард в своей истории политической мысли, абсолютистское французское государство стремилось к централизации власти по тем же причинам, по которым это делали французские революционеры: для создания сильного государства и для того, чтобы центральному правительству было легче подавлять любое сопротивление.

Как отмечает Хендик Спрёйт в The Sovereign State and Its Competitors, ко времени революции этот процесс уже шёл полным ходом:

Французский король целенаправленно стремился уменьшить политическую раздробленность французского королевства. Он добивался того, чтобы французская политика в конечном итоге подчинилась королевскому контролю и выступала в качестве единственного представителя французского королевства в международных делах… Многочисленные привилегии, которые аристократия сохраняла до Французской революции, едва ли можно сравнить с обширной политической автономией сеньоров до успеха Капетингов. До объединения Капетингов некоторые крупные сеньоры могли называть свои территории регнами — королевствами сами по себе; после объединения они имели лишь привилегии.

Следует отметить важность утверждения контроля французского государства над всеми международными делами. Без политической консолидации многие дворяне сохраняли собственные средства военной обороны, и именно поэтому дворянские владения можно назвать «королевствами». Это, конечно, представляло собой крайне неудобную реальность для центрального государства: местные институты могли сопротивляться, при необходимости силой, вторжениям центрального государства.

Аналогичным образом Алексис де Токвиль отметил:

В аристократические эпохи, предшествовавшие настоящему времени, европейские монархи были лишены или отказались от многих прав, присущих их власти. Не больше, чем сто лет назад в большинстве европейских стран многочисленные частные лица и корпорации обладали достаточной независимостью, чтобы вершить правосудие, формировать и содержать войска, взимать налоги и зачастую даже создавать или толковать законы.

И снова мы видим, что одной из важнейших характеристик этой независимости был тот факт, что местные монархи, которых Токвиль здесь многозначительно называет «частными лицами», были способны оказывать военное сопротивление, если центральное государство действительно превышало свои полномочия. Это служило существенным сдерживающим фактором для попыток национальных монархий централизовать власть.

Однако ко времени революции автономия в значительной степени была отброшена, и всё, что осталось — это приз, который был подготовлен и красиво упакован для захвата революционерами: централизованное государство, которое уже сделало региональные державы бессильными.

Таким образом, после революции Токвиль, как и влиятельный французский либерал Бенжамен Констан, смог увидеть ошибку централизации. По словам историка Анри Мишеля, именно Констан ввел термин «децентрализация» (по-французски «décentralisation»), который «именно под этим названием вошел в программу французской либеральной школы».

После революции Констан стремился сохранить то, что осталось от тех местных настроений, которые служили средством сопротивления. Констан, например, сетовал на то, что революция во многом способствовала разрушению старых региональных связей, дойдя до того, что традиционные французские регионы были разделены в соответствии с новой схемой провинций, разработанной новым государством. И он отмечает:

Чтобы построить здание нового французского государства, они начали с того, что измельчили и перемололи в порошок материалы, которые им предстояло использовать. Они почти обозначали города и провинции номерами, как и легионы и армейские корпуса, настолько велик был их страх, что сентиментальность может нарушить метафизику того, что они создавали... Сегодня восхищение абсолютным единством — подлинное у немногих ограниченных умов, притворное у множества раболепных людей — принимается как религиозная догма множеством усердных последователей всех привилегированных мнений.

Как показывает Ральф Райко, ответом Констана стало указание на важнейшее значение как региональной, так и религиозной лояльности, в надежде, что это послужит основой для сопротивления центральной власти. «Патриотизм» для Констана был, по необходимости, локальным:

В то время как патриотизм существует лишь благодаря глубокой привязанности к местным интересам, слепые патриоты объявили войну этим интересам. Они иссушили этот естественный источник патриотизма и попытались заменить его искусственной страстью к абстрактной сущности, общей идее, лишенной всего, что будоражит воображение. Это противоречит реальности.

Констан говорил всё это не только потому, что ему нравилось разнообразие местной культуры, воплощенное во французском регионализме, но и потому, что он видел, что «местные интересы содержат в себе семя сопротивления, которое власть терпит лишь с неохотой и спешит искоренить». Без этого нет надежды на создание подлинной власти, способной противостоять власти центральной.

Фредерик Бастиа, будучи убежденным радикалом, развил точку зрения Констана, выступив за полную упразднение французской постоянной армии и замену ее вооруженными частными гражданами.

Эта версия противостояния власти и центральной власти является естественным продолжением взглядов Бастиа-Констана на государство, в котором, как пишет Мишель, «возникают и противостоят друг другу два соперничающих, даже враждебных принципа: государство и индивид. Каждая победа одного — это поражение для другого».

С этой точки зрения, индивид и государство никогда не дополняют друг друга и, естественно, требуют сохранения негосударственных сил — религии, местных институтов и отдельных лиц — против государства. По сути, это игра с нулевой суммой, в которой принудительной силе государства необходимо противостоять постоянными усилиями по сопротивлению, при необходимости — оружием.

Таким образом, к концу XIX века ученик Бастиа, Гюстав де Молинари, приходит к окончательному выводу о необходимости поставить под сомнение саму идею монополии государства на принуждение. Поэтому Молинари выступает за широкомасштабное отделение как противодействие этой монополии.

Мы можем противопоставить позднефранцузскую либеральную школу — скептическую и реалистическую, не обманутую обещаниями правовой защиты от государственной власти, — более наивному англо-американскому взгляду на «систему сдержек и противовесов» внутри самого государственного аппарата. Так было не всегда.

Американские антифедералисты понимали рассудок федерального правительства. Они осознавали конечную цель федеральной консолидации и объединения принудительной власти государства под единым федеральным правительством. Антифедералисты, конечно, проиграли. Сторонники «единой Америки» победили, и, как и во Франции после революции, слова Констана актуальны как никогда:

«Восхищение абсолютным единством — подлинное у немногих ограниченных умов, притворное у множества раболепных людей — принимается как религиозная догма».

Оригинал статьи: https://mises.org/mises-wire/only-power-can-check-power-why-we-need-decentralization